Índice Alfabético |
Ley General de Aduanas |
Reglamento de la Ley General de Aduanas |
Reglamentos |
Instructivos Minutas de Instrucción |
CTB |
Otros |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Contrabando Contravencional | 3, 4 tercer y cuarto párrafo, 9 inciso d), 11 inciso c), 12 inciso c), 14, 60 segundo párrafo, 75, 90, 153 inciso c) | 4, 7 segundo párrafo, 8 segundo párrafo, 13, 85 quinto párrafo, 87 tercer párrafo, 96, 98 segundo párrafo, 101, 109 cuarto párrafo, 117 Parágrafo II, 118 Parágrafo IV, 231 octavo párrafo | Cir. 218/10, Cir. 280/12, Cir. 043/13, Cir. 252/13, Cir. 052/14, Cir. 179/14, Cir. 241/15, RD 01-074-24 | GEGPC 39/19, GNJGC 30/19 | Artículo 66, numeral 9, Artículo 160, numeral 6, Artículo 162, parágrafo I y Parágrafo II, numeral 3, Artículo 181 | Convenio Bolivia-Argentina; Acuerdo de Asunción; Acuerdo Bolivia-Brasil; Acuerdo Bolivia-Perú; Acuerdo Bolivia-Paraguay; Ley 100; D.S. 28164; D.S. 27578; D.S. 27669; D.S. 27906; RM 0573; RM 483/05; Ley 1053 |
El marco normativo boliviano para combatir el contrabando y la informalidad abarca desde disposiciones constitucionales (artículo 325 de la CPE que tipifica el contrabando como delito económico) hasta instrumentos operativos específicos como la Ley 1053 de Fortalecimiento de la Lucha Contra el Contrabando. Sin embargo, la efectividad de este andamiaje legal se ve limitada por la complejidad procedimental, sanciones insuficientemente disuasivas y desarticulación institucional entre las múltiples entidades con competencias concurrentes en la materia.
Introducción: la arquitectura legal anticontrabando boliviana
Bolivia presenta una particularidad histórica única a nivel mundial: fue el primer y único país en tipificar constitucionalmente al contrabando como delito económico mediante el artículo 325 de la Constitución Política del Estado. Esta decisión de los asambleístas constituyentes en 2009 reflejó el reconocimiento de la gravedad sistémica del problema, pero también evidenció la insuficiencia de las herramientas legales existentes desde 1884.
El análisis del marco normativo boliviano revela una tensión fundamental entre la ambición regulatoria y la efectividad práctica. A pesar de contar con “legislación anticontrabando desde 1884 y entidades público-privadas y públicas, creadas coyunturalmente, desde 1968 hasta el 2020”, los resultados evidencian que se trata de una “lucha centenaria y sin resultados contundentes”.
La presente evaluación examina críticamente tanto la estructura normativa actual como las políticas públicas implementadas, identificando fortalezas conceptuales y debilidades operativas que explican la persistencia del fenómeno.
Fundamentos constitucionales del combate al contrabando
Tipificación constitucional: artículo 325 de la CPE
El artículo 325 de la Constitución Política del Estado establece que las actividades de contrabando constituyen delitos económicos y son imprescriptibles. Esta disposición otorga rango constitucional a la lucha anticontrabando, generando obligaciones específicas para todos los niveles del Estado.
Alcances constitucionales:
- Imprescriptibilidad: Los delitos de contrabando no prescriben temporalmente
- Jerarquía normativa: Cualquier ley que contravenga este principio es inconstitucional
- Mandato institucional: Obliga a todas las entidades estatales a combatir activamente el contrabando
- Política de comercio exterior
- Régimen aduanero
- Control de fronteras en relación a la seguridad del Estado
- Control de calidad y sanidad
- Sistema financiero y de seguros
- Políticas de generación y creación de empleo
- Versión original (2003): UFV’s 10.000 (US$ 1.337 aproximadamente)
- Modificaciones posteriores: Incrementos progresivos hasta UFV’s 200.000 actuales
- Sujetos: Servidores públicos que faciliten contrabando
- Conductas: Comercializar, autorizar comercialización o facilitar intermediación
- Sanción: 5 a 10 años de privación de libertad
- Elemento subjetivo: Obtener dinero u otra ventaja ilegítima
- Conducta: Almacenar productos objeto de contrabando
- Sanción: Según gravedad del caso
- Aplicación: Independiente de la participación en el acto de contrabando original
- Definir políticas anticontrabando y antifraude
- Aprobar estrategias de fortalecimiento institucional
- Establecer rutas y vías aduaneras autorizadas
- Interpretar administrativamente disposiciones legales
- Control de fronteras terrestres, fluviales y aéreas
- Patrullaje en zonas de seguridad fronteriza
- Operativos de interdicción en flagrancia
- Apoyo logístico a otras instituciones
- Control físico en puertos, aeropuertos y fronteras
- Análisis de riesgo e inteligencia comercial
- Verificación documental y valoración de mercancías
- Procedimientos de decomiso y destrucción
- Investigación penal de delitos de contrabando
- Coordinación de operativos de investigación
- Formulación de imputaciones formales
- Participación en juicios orales
- Incentiva operaciones de contrabando fraccionadas
- Reduce significativamente la carga procesal penal
- Concentra casos en sede administrativa (contravencional)
- Facilita la planificación criminal para mantenerse bajo el umbral
- SENASAG: Control sanitario de alimentos
- AGEMED: Regulación de productos farmacéuticos
- Municipios: Control de comercio local
- SIN: Recaudación de impuestos internos
- Aduana Nacional: Control de comercio exterior
- Policía y FF.AA.: Operativos de interdicción
- “Fortalecer capacidades y condiciones operativas de interdicción para la Lucha Contra el Contrabando”
- “Desarrollar mecanismos de gestión y coordinación interinstitucional para la vigilancia, control e interdicción”
- “Desarrollar capacidades y condiciones operativas de las Fuerzas Armadas para mejorar su incidencia en la seguridad, defensa y desarrollo integral del Estado”
- Simplificar trámites de importación y exportación
- Mejorar coordinación entre entidades controladoras
- Reducir tiempos y costos de operaciones legales
- Fortalecer controles anticontrabando
- Compra de vehículos especializados para FF.AA.
- Equipamiento tecnológico para Aduana Nacional
- Sistemas de comunicación e inteligencia
- Cursos binacionales de control fronterizo
- Formación en técnicas de interdicción
- Capacitación en procedimientos legales
- 2021: Bs. 500 millones aproximadamente
- 2022: Bs. 737 millones (incremento del 47,4%)
- Operativos: Aumento del 47,9% en frecuencia
- Los comisos representan una fracción mínima del contrabando total estimado
- Incremento de operativos no necesariamente refleja reducción del fenómeno
- Ausencia de indicadores de impacto económico agregado
- Falta de evaluación sistemática de políticas implementadas
- Planificación conjunta: Definición clara de roles institucionales
- Inteligencia compartida: Información oportuna entre entidades
- Recursos complementarios: FF.AA. proporciona logística, Aduana aporta experticia técnica
- Seguimiento coordinado: Ministerio Público garantiza persecución penal efectiva
- Diferencias en protocolos operativos entre instituciones
- Competencias territoriales superpuestas
- Sistemas de información no interoperables
- Culturas organizacionales distintas
- Reducción del umbral penal: Retornar a niveles que permitan efectiva persecución criminal
- Ley de coordinación interinstitucional: Marcos legales claros para operativos conjuntos
- Modernización sancionatoria: Sanciones económicas proporcionales al daño causado
- Fortalecimiento de Aduana Nacional: Mayor autonomía y recursos para control efectivo
- Control directo sobre comercio local
- Conocimiento específico de dinámicas territoriales
- Capacidad sancionatoria inmediata (clausuras, multas)
- Coordinación con comerciantes formales locales
- Base constitucional sólida: Tipificación constitucional única a nivel mundial
- Coordinación institucional formalizada: Obligaciones legales claras de coordinación
- Capacidades militares: Participación constitucional de FF.AA. en control fronterizo
- Marco sancionatorio integral: Cobertura desde contravenciones hasta delitos graves
- Umbral penal contraproducente: Facilita planificación criminal para evitar persecución penal
- Desarticulación operativa: Leyes de coordinación sin implementación efectiva
- Sanciones insuficientemente disuasivas: Costo-beneficio favorable al contrabando
- Recursos institucionales limitados: Capacidades operativas por debajo de las necesidades
- Reducción inmediata del umbral penal: Retorno a UFV’s 50.000-75.000 para balance entre proporcionalidad y efectividad
- Ley especial de coordinación: Instrumento legal específico que establezca:
- Modernización del régimen sancionatorio:
- Aduana Nacional como ente rector: Mayor autonomía técnica y financiera para liderar la lucha anticontrabando
- Viceministerio especializado: Consolidación como instancia de coordinación político-estratégica
- Capacidades tecnológicas: Inversión en sistemas de control no intrusivo y análisis de riesgo
- Protocolos municipales estandarizados: Herramientas comunes para control de comercio local
- Incentivos fiscales: Participación municipal en recursos recuperados por lucha anticontrabando
- Articulación con sector privado: Mecanismos formalizados de denuncia y cooperación
- Sobre-regulación sin efectividad: Bolivia posee uno de los marcos legales más extensos de la región, pero con resultados limitados en términos de reducción del contrabando
- Desconexión entre normas y realidad operativa: Las leyes establecen obligaciones de coordinación que no se traducen en procedimientos operativos efectivos
- Incentivos perversos del diseño legal: El umbral penal alto y las sanciones insuficientes hacen que “ser contrabandista es fácil” mientras que la formalización empresarial constituye “un calvario”
- Ley N° 1053 de Fortalecimiento de la Lucha Contra el Contrabando
- Código Tributario Boliviano – Artículo 181
- Ley General de Aduanas
- Decreto Supremo N° 3540 – Creación Viceministerio
- Ministerio de Defensa – Viceministerio de Lucha Contra el Contrabando
- Plan de Desarrollo Económico y Social 2021-2025
- EJU.TV – Bolivia: un oasis para el contrabando
- Ministerio de Economía – Lucha contra el contrabando
Marco de competencias constitucionales
La Constitución distribuye competencias específicas relacionadas con el comercio exterior y control fronterizo:
Competencias exclusivas del nivel central (Art. 298):
Competencias concurrentes (Art. 299):
Esta distribución constitucional genera tanto oportunidades de coordinación como riesgos de superposición competencial.
Marco legal específico anticontrabando
Código Tributario Boliviano: tipificación del delito
El artículo 181 del Código Tributario Boliviano (CTB) constituye la norma central de tipificación del contrabando. Este artículo “ha sufrido cinco modificaciones desde su promulgación el 2003”, evidenciando la búsqueda constante de mejores herramientas legales.
Evolución del umbral penal:
Actualmente, “cuando el valor de los tributos omitidos de la mercancía objeto de contrabando, sea igual o menor a UFV’s 200.000 (Doscientos mil Unidades de Fomento de Vivienda), la conducta se considerará contravención tributaria”. Solo los casos superiores a este umbral constituyen delito penal.
Ley 1053 de Fortalecimiento de la Lucha Contra el Contrabando
La Ley N° 1053 de 25 de abril de 2018 representa el instrumento legal más reciente y específicamente orientado al fortalecimiento de capacidades anticontrabando.
Innovaciones principales:
| Aspecto | Disposición Legal | Impacto Operativo |
|---|---|---|
| Coordinación institucional | Obligación de coordinación entre FF.AA., Policía, Ministerio Público y Aduana | Operativos conjuntos obligatorios |
| Facultades de arresto | FF.AA. y Policía pueden arrestar en flagrancia | Respuesta inmediata en fronteras |
| Protección legal | Exención responsabilidad penal por legítima defensa | Seguridad jurídica para operadores |
| Depósito inmediato | Mercancía decomisada debe depositarse inmediatamente | Reducción de pérdidas y deterioro |
Código Penal: sanciones y procedimientos
Las modificaciones al Código Penal incorporadas por la Ley 1053 introdujeron nuevos tipos penales específicos:
Art. 146 bis (Facilitación del contrabando en razón del cargo):
Art. 226 bis (Almacenaje de productos de contrabando):
Ley General de Aduanas: control del tráfico internacional
La Ley General de Aduanas y su Reglamento establecen el marco operativo fundamental para el control del comercio exterior.
Principios fundamentales del control aduanero
Art. 60 – Obligatoriedad de rutas autorizadas:
“Todas las mercancías, medios y unidades de transporte de uso comercial, que ingresen o salgan del territorio aduanero, deben utilizar vías y rutas autorizadas por la Aduana Nacional”
Consecuencias del incumplimiento:
“La persona que se introduzca en el territorio aduanero nacional, salga o trate de salir de él con mercancías por cualquier vía situada fuera de las zonas primarias de la jurisdicción administrativa aduanera, será procesada por delito de contrabando”
Estructura institucional aduanera
El artículo 34 de la LGA establece que “la máxima autoridad de la Aduana Nacional es su Directorio”, con responsabilidades específicas para:
Arquitectura institucional de la lucha anticontrabando
Viceministerio de Lucha Contra el Contrabando
El Decreto Supremo N° 3540 de 25 de abril de 2018 creó el Viceministerio de Lucha Contra el Contrabando en la estructura del Ministerio de Defensa, con el objetivo de “implementar políticas y estrategias de lucha contra el contrabando y fortalecer los mecanismos de coordinación interinstitucional”.
Atribuciones específicas:
a) Elaborar e implementar políticas y estrategias de lucha contra el contrabando en coordinación con la Aduana Nacional y las Fuerzas Armadas
b) Proponer y suscribir convenios con entidades públicas y/o privadas para la lucha anticontrabando
c) Vigilar el cumplimiento de las normas nacionales sobre lucha contra el contrabando
d) Requerir información a las Fuerzas Armadas para evaluar resultados operativos
e) Coordinar y articular con las Fuerzas Armadas y la Policía Boliviana en tareas de lucha contra el contrabando
Rol de las Fuerzas Armadas
Las Fuerzas Armadas tienen competencias constitucionales específicas para “implementar los medios necesarios para fortalecer la lucha contra el contrabando en las localidades fronterizas del territorio nacional”.
Capacidades operativas:
Según reportes oficiales del Ministerio de Defensa, “el viceministerio de Lucha Contra el Contrabando trabaja junto a los CEOS y la Armada Boliviana, a través de los cuales se realizan diferentes operativos de control”.
Aduana Nacional: autoridad técnica especializada
La Aduana Nacional tiene como “objeto principal controlar, recaudar, fiscalizar y facilitar, el tráfico internacional de mercancías”, constituyéndose en la entidad técnica especializada en materia de comercio exterior.
Funciones anticontrabando específicas:
Ministerio Público: persecución penal
La Ley 1053 establece que “el Ministerio Público deberá coordinar obligatoriamente, acciones con las Fuerzas Armadas y la Policía Boliviana en operativos de investigación”.
Competencias procesales:
Debilidades estructurales del marco normativo
Umbral penal excesivamente alto
La modificación que elevó el umbral penal a UFV’s 200.000 (aproximadamente US$ 28.700 a valores actuales) ha generado una situación donde “con la legislación vigente es virtualmente imposible procesar a contrabandistas delictivos”.
Efectos perversos del umbral alto:
Desarticulación institucional
A pesar de la existencia de múltiples entidades con competencias, “ninguna coordina plenamente entre sí, lo cual hace pensar que ‘la casa está desordenada’ porque cada uno actúa por su cuenta”.
Entidades con competencias superpuestas:
Sanciones insuficientemente disuasivas
Las sanciones previstas por contrabando son consideradas “muy permisibles”, reduciendo el costo esperado de la actividad ilegal.
Análisis costo-beneficio del contrabando:
| Factor | Situación Actual | Efecto en Incentivos |
|---|---|---|
| Probabilidad de detección | Baja (recursos limitados) | Incentiva la actividad ilegal |
| Celeridad procesal | Procesos lentos y burocráticos | Reduce certeza de sanción |
| Severidad de sanciones | Multas proporcionales bajas | Costo asumible del “negocio” |
| Efectividad de cobro | Baja capacidad de ejecución | Sanciones meramente nominales |
Políticas públicas específicas implementadas
Plan de Desarrollo Económico y Social (PDES) 2021-2025
El PDES 2021-2025 incluye objetivos específicos relacionados con el fortalecimiento de capacidades anticontrabando:
Objetivos estratégicos identificados:
Ventanilla Única de Comercio Exterior (VUCEB)
El Decreto Supremo N° 4339 de 16 de septiembre de 2020 creó la VUCEB como mecanismo de simplificación y control de procedimientos de comercio exterior.
Objetivos de la VUCEB:
Programas de fortalecimiento institucional
Diversas iniciativas buscan mejorar las capacidades operativas institucionales:
Inversión en equipamiento:
Capacitación especializada:
Resultados de las políticas implementadas
Indicadores de comisos y operativos
Según datos oficiales del Ministerio de Economía, “en el primer cuatrimestre del año 2022, se han monetizado Bs. 205,3 millones en distintas mercaderías que son comisadas por la actividad ilegal del contrabando y se han realizado 3.477 operativos, que representan un 47.9% más que la gestión pasada”.
Para 2022, “la Aduana Nacional logró realizar comisos por un valor mayor a Bs737 millones”, evidenciando incremento en capacidades de detección y decomiso.
Evolución de comisos (2021-2022):
Análisis de efectividad
No obstante los incrementos en comisos, diversos especialistas señalan que Bolivia continúa siendo “un oasis para el contrabando” debido a las condiciones estructurales que favorecen estas actividades.
Limitaciones identificadas:
Experiencias de coordinación interinstitucional
Operativos conjuntos: casos de éxito
Los operativos coordinados han mostrado mayor efectividad cuando las instituciones trabajan articuladamente:
Elementos exitosos identificados:
Desafíos de la coordinación
Barreras institucionales persistentes:
Propuestas normativas pendientes
Iniciativas de reforma legal
Los análisis especializados sugieren la necesidad de que “la Aduana Nacional asuma liderazgo y articule acciones -no aisladas- junto al Viceministerio de Lucha Contra el Contrabando; los municipios; autoridades regulatorias como SENASAG, AGEMED, entre otras; y el sector privado”.
Reformas sugeridas:
Municipalización de la lucha anticontrabando
Una propuesta emergente es que “las autoridades ediles municipalicen la lucha contra el contrabando”, reconociendo que el comercio ilegal afecta directamente las economías locales y la recaudación municipal.
Ventajas de la municipalización:
Comparación con marcos normativos regionales
Benchmarking regional: umbral penal
Umbrales penales por contrabando en países vecinos:
| País | Umbral Penal (US$) | Sanción Mínima | Observaciones |
|---|---|---|---|
| Bolivia | 28.700 (UFV’s 200.000) | Variable según caso | Umbral más alto de la región |
| Perú | 6.000-8.000 | 2-8 años de prisión | Procedimientos ágiles |
| Brasil | Variable por estado | 1-4 años + multa | Sanciones administrativas eficaces |
| Argentina | Sin umbral específico | Hasta 10 años | Agravantes por reincidencia |
Evaluación crítica del marco actual
Fortalezas del sistema normativo boliviano
Debilidades estructurales críticas
Recomendaciones para el fortalecimiento normativo
Reformas legales prioritarias
– Protocolos obligatorios de coordinación
– Sistemas de información interoperables
– Indicadores de desempeño conjunto
– Sanciones económicas proporcionales al valor del tributo evadido
– Pérdida de dominio efectiva sobre instrumentos y productos
– Inhabilitaciones comerciales para reincidentes
Fortalecimiento institucional
Integración municipal
Conclusión: hacia un marco normativo eficaz
El análisis del marco normativo boliviano revela que “el andamiaje legal en Bolivia es permisivo con la informalidad y el contrabando”, no por ausencia de leyes sino por deficiencias en su diseño e implementación.
Hallazgos centrales:
Para la política pública, esto implica que el éxito de la lucha anticontrabando no depende de nuevas leyes sino de la reforma inteligente de instrumentos existentes. La experiencia boliviana demuestra que marcos normativos ambiciosos sin consideración de capacidades institucionales y incentivos económicos resultan en “legislación simbólica” que no modifica comportamientos reales.
La recomendación principal es transitar de un enfoque de acumulación normativa hacia uno de optimización del marco existente, priorizando reformas que aumenten la probabilidad de detección, aceleren procedimientos sancionatorios y hagan económicamente inviable la opción del contrabando frente a alternativas legales.
Referencias normativas y especializadas: